为了充分发挥社会救助制度兜底功能，全面提升社会救助工作水平，有效保障困难群众基本生活，有力推进兜底脱贫攻坚工作，按照市政协年度工作安排，市政协民族宗教法制委员会组织委员调研组，由市政协副主席、市委统战部部长周青海同志带队，于2016年10月下旬，就我市“规范社会救助管理，切实搞好兜底脱贫”工作进行了专题调研。调研组先后深入柞水县瓦房口镇政府及街垣社区、营盘镇政府和镇安县回龙镇政府及双龙村、永乐镇木元村、王家坪中心敬老院、县医院等10个单位，实地察看了社会救助管理和规范化建设工作，入户走访慰问了5户救助对象，分别在两个县召开了汇报座谈会，并于11月2日召开了市残联、市民政局、市人社局、市扶贫局、市卫计局、市老龄办等部门负责同志和调研组成员参加的对口协商座谈会，围绕我市社会救助兜底脱贫工作进行议政建言，座谈协商，委员们和相关部门负责同志就加强我市社会救助兜底脱贫工作提出了意见和建议。现将调研协商情况报告如下：
一、基本情况与做法
近年来，我市各级各部门按照市委、市政府关于全市脱贫攻坚的总体部署，全面落实“五个一批”工作要求，认真履行社会保障兜底脱贫工作职责，充分发挥社会救助工作在兜底脱贫中的积极作用，依法依规开展低保、五保、医疗、临时救助等工作，全面落实政策，加强规范管理，公开透明运作，强化监督检查，有力地保障了困难群众的基本生活，维护了社会和谐稳定，为全面打赢脱贫攻坚战奠定了坚实基础。截止10月底，全市农村低保对象共有40167户、102981人，发放低保资金16843万元；农村特困供养人员17677人，发放五保资金7291.76万元；实施医疗救助49366人次，发放资金7992.27万元；实施临时救关于“规范社会救助管理，切实搞好兜底脱贫”工作情况的调研报告视察调研17助10514人次，发放资金2455.87万元。
（一）各级高度重视，工作机制健全。全市各级党委政府高度重视社会救助兜底保障工作，市、县两级均成立了社会救助工作领导小组，明确了部门职责，夯实了工作责任。先后出台了《商洛市社会救助工作管理规范》、《商洛市脱贫攻坚社会保障兜底扶持办法》等制度，建立了社会救助联席会议制度，健全完善了社会救助统筹协调机制、“一门受理、协同办理”工作机制、主动发现机制、社会救助申请家庭经济状况核对机制和监督检查长效机制等五项工作机制，保障了社会救助各项工作有序推进。
（二）坚持规范操作，管理运行有序。先后出台《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的实施意见》、《关于进一步改善我市城区困难群众生活的意见》、《商洛市最低生活保障对象管理实施细则》、《商洛市“救急难”工作实施方案》和《商洛市临时救助实施办法》等政策措施，为开展社会保障兜底工作提供制度保障和政策支撑。严格落实镇办政府和县区民政局的“两个主体责任”，在镇办便民服务中心和村级便民服务站，设立救助申请受理窗口，明确了救助政策、转办分办流程和承办单位人员，明确了村居“五个协助”职责，夯实了县区、镇办、村居三级工作责任，救助效率进一步提高。认真落实“个人申请、镇办审核、主管局审批、社会化发放”的工作机制，编发《社会救助工作规范操作手册》2万册，对对象认定、审核审批流程、救助标准、日常管理等作出了具体规定，不断规范操作程序，确保了救助管理工作的有序运行。
（三）注重工作创新，救助水平提升。各级各部门注重工作创新，在全市组织开展社会救助工作规范化镇村创建活动，坚持“八抓两提升”工作要求，即抓政策宣传、抓程序规范、抓精准救助、抓监督检查、抓动态管理、抓资金安全、抓来信来访、抓经验推广，提升精准率、提升满意度，推进社会救助工作规范化。镇安县在全县实施城乡医疗救助“一站式”结算服务，简化审批事项，规范医疗救助程序，明确办理时限，实行网络化管理，极大地提高了医疗救助效率；柞水县积极推进社会救助示范点创建工作，提升社会救助工作规范化水平。通过抓点示范和工作创新，形成了更加协调、更有效率的机制体制，社会救助工作的能力和水平不断提升，兜底保障作用充分发挥。
（四）工作措施有力，保障成效显著。一是广泛开展宣传。先后采取电视、报纸、门户网站、手机短信、印发宣传单等形式，开展以“筑牢底线，阳光救助”为主题的系列宣传活动，广泛开展政策宣传和解读，提高群众知晓率。二是认真落实政策。加强农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接，把符合条件的建档立卡贫困户全部纳入低保范围，全面落实五保供养政策，将城乡低保、五保、城市三无人员、重点优抚对象等困难群体全部纳入救助范围，提高了最低生活保障、农村特困人员供养和高龄补贴标准，政策执行到位。三是精准识别对象。采取“听、看、算、访、评、核”六步工作法开展入户调查，建立扶贫、民政、残联三部门数据衔接机制，建起了市、县居民家庭经济状况信息核对平台，解决救助对象收入“难核定”问题，精准识别救助对象。四是实施动态管理。建立完善“应保尽保、应退尽退”和保障对象“有进有出”、保障标准“有升有降”的动态管理机制，及时更新统一民政、扶贫两个系统信息，实行救助保障对象动态管理，确保精准施保。五是加强监督检查。坚持监督管理常态化，市扶贫局、民政局、残联等部门联合开展了五类特殊贫困人口统计调查工作，并多次对全市建档立卡精准识别工作进行专项核查，下发整改通知书，责令限期整改，确保贫困户对象识别精准。同时，严格落实审核公示、审批公示、长期公示的“三榜公示”制度，接受群众监督，实施阳光救助。社会救助措施的不断完善，兜底保障工作的力度加大，有效解决了困难群众的基本生活，编织了社会弱势群体的保护网，在促进社会公平、维护大局稳定等方面发挥了积极作用，推动了全市经济社会健康发展。
二、存在问题及困难
虽然我市在规范社会救助，推进兜底脱贫工作方面做了一些工作，取得了一定成效，但还存在一些问题和困难。
一是政策宣传有待进一步普及。对救助政策和工作的宣传普及力度仍显不足，部分干部群众对政策了解不够、理解不深，在认识层面上，一些错误认识、不良观念滋生助长，一方面造成一些应予救助的群众没有及时提出救助申请，未能获得救助；另一方面也容易给未获得救助的群众形成不理解不信任情绪，无端猜测救助的公正性，影响社会救助作用的发挥。
二是管理水平有待进一步提升。在政策的落实过程中，镇办政府、县区民政部门“两个主体责任”落实还不够到位，“阳光救助”程序在操作上还有不到位的地方，镇办政府在受理申请、调查、评议、公示等关键环节，仍然存在依靠村（社区）的现象，导致群众能否享受救助由村（社区）干部说了算的问题时有发生；县区民政部门监督检查把关不严的问题仍然存在。社会救助体系还存在着统筹不够、协调不够，各项社会救助制度之间衔接不够，社会救助管理运行机制还需进一步健全完善。
三是救助对象有待进一步规范。由于在评估受救助对象过程中的信息不对称，一些部门对居民家庭经济状况核对平台建设重视配合不够，信息渠道还不畅，动态管理难度大，加之基层民政干部和社会救助工作人员力量薄弱，救助对象调查甄别难，影响了救助的精确度。有些镇办和村（社区）干部对贫困户的识别不扎实不精准，不管有无发展潜力，就定为保障兜底户，出现“低保养懒汉”现象；日常监督检查工作不够到位，极个别地方“人情保”、“关系保”、“拆户、合户保”等错保、漏保现象时有发生，整改工作还不够彻底。
四是救助力度有待进一步加大。由于受地方财力限制，地方财政对社会救助的资金保障机制支撑作用还不强，救助标准较低，残疾人护理费、养老保障补贴等部分政策性补助资金还未完全到位，保障水平还处于较低层次阶段。市县区和相关部门对贫困人口信息衔接还不够充分，扶贫报销政策还未全面落实。救助形式单一，生存性救助多、造血性救助少，只能使救助对象维持生活，无法根本上彻底摆脱贫困状况。
三、几点意见和建议
（一）强化政策宣传，提高思想认识。开展社会救助政策宣传工作是新形势下健全和完善社会救助制度、提高社会救助工作科学化、制度化、规范化的必然要求。各级各部门应充分认识社会救助宣传工作的重要意义，不断丰富社会救助宣传内容，积极创新载体平台，改进宣传方式方法，多措并举，上下联动，加大宣传力度，努力实现政策宣传全覆盖，使广大干部群众熟悉了解掌握社会救助政策，提高社会救助工作透明度，进一步提高政策知晓率，使全社会更加关心支持参与社会救助工作。同时，要强化正面引导，凝聚强大正能量，为开展社会救助工作、实现精准兜底保障营造良好的舆论环境。
（二）完善工作机制，凝聚救助合力。严格落实各级党委政府及相关部门在保障兜底脱贫中的主体责任和配合责任，建立完善“政府主导、民政牵头、部门配合、村（社区）参与”的工作机制，全面推行“一站式”便民服务，按照“一门受理、协同办理”原则，整合民政、扶贫、人社、卫计、残联、老龄等各项社会救助政策和资源，加强社会救助与扶贫开发之间的衔接配套，加快建立贫困人口信息共享平台，不断推进居民家庭经济状况核对机制建设，推进民政低保信息系统与扶贫建档立卡系统的互联互通、信息共享，规范社会救助运行机制，避免救助的重复性和随意性，实现精准识别、精准救助。在整合政府救助资源的基础上，凝聚各方合力，加强与群众团体、社会组织等社会力量的衔接，鼓励单位和个人通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式，形成政府力量为主、社会力量为辅、全社会共同参与社会保障的工作格局。
（三）加强规范管理，提升救助水平。要切实转变工作思路与观念，在变输血型救助为造血性救助方式上积极探索，在救助管理方法上不断创新，在救助服务上不断改进，在救助实效上加强跟踪。在精准对象上，坚持把重点放在无劳动力无收入的特困户、大病重病户、天灾人祸生活无着落户的保障兜底上，做到底子清、情况明、应保尽保。在规范管理上，加大对县镇村三级干部业务培训力度，着力提高政策水平和工作能力，确保救助工作程序规范、操作透明、核查细致、审批严格、监督到位。要完善政府督查、部门监管、媒体曝光、群众举报并重的监督机制，强化社会救助核查、动态管理、公开公示等工作，着力打造社会救助的“阳光工程”、脱贫攻坚的“民心工程”。
（四）实施精准救助，增强工作实效。坚持政策要精准、对象要精准、项目要精准、服务要精准的原则，在救助对象确认上，进一步精细化、规范化、人性化，充分尊重群众意见，坚持群众公认，凡是生活有困难的，都应纳入救助范围，让真正困难的群众得到救助。要因人而异，对完全丧失劳动能力的贫困残疾人、老年人、重病患者等特殊群体给予特殊照顾；对有劳动能力而缺少生产技能的群体，采取“授之以渔”的手段，通过组织就业、创业技能培训，培养困难群众的“造血”功能，从根本上帮助困难群众改变生存状况，实现脱贫退保，从深层次杜绝“养懒汉”、“福利待遇”等不良现象。要避免单纯按照家庭成员人均收入认定救助对象的“硬杠子”，采取灵活的方法和人性化的操作，确保困难群众都能得到实惠和帮助，切实增强社会救助工作的综合效果。
（五）加大保障力度，确保兜底脱贫。要深刻领会中省市脱贫攻坚政策，按照贫困人口类型，加强政策落实，切实把各行业、各部门的扶贫政策落到实处。市、县政府要通过进一步调整财政支出结构，将社会救助资金及必要的工作经费列入财政预算，加大社会救助兜底保障资金的投入力度，提高医疗救助、重特大疾病救助、贫困残疾人生活补贴、养老保障补贴等标准，切实保障困难群众的基本生活。要加大农村敬老院、残疾人康复、托养中心建设力度，积极发挥社会组织参与社会事务的积极性，为特殊困难群体提供康复、生计培训、托养照料等服务，帮助他们回归社会，脱贫致富。要加强基层社会救助工作队伍建设，不断充实基层工作力量。同时，积极推行政府购买公共服务，依托社会力量助推社会救助事业发展，合力打好脱贫攻坚战，确保社会弱势群体兜底脱贫目标如期实现。
